我國再生資源行業稅收政策的現狀與改革建議

常紀文  許軍祥  于可利  馮玉霞  陳維興

再生資源回收與再生利用產業在我國得到一定的發展，已成為構建綠色、低碳、循環經濟體系的重要抓手。以2020年為例，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產品、報廢機動車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等主要類別再生資源的回收利用總量達到3.72億噸。因再生資源回收和加工環節的所得稅和增值稅問題長期未得到有效解決，制約了行業的規范化發展和轉型升級，亟需以問題為導向開展稅制改革。

一、我國再生資源行業稅收政策的建設現狀

1995年以來，我國再生資源行業稅收政策幾經變動。針對廢舊物資回收經營企業稅負過重問題，國家先后實施了增值稅先征后返、免增值稅、加工環節憑廢舊物資購買發票享受增值稅10%進項抵扣等優惠政策。因缺乏有效監管手段，在實施過程中出現了大量虛開、倒賣發票的現象，導致2008年國家取消了回收和加工環節的稅收優惠政策。此后作為過渡，再生資源回收經營增值稅實行有條件先征后退。2011年，國家取消了廢舊物資回收行業稅收優惠政策，再生資源回收環節不享受增值稅優惠，只在加工環節將廢舊電池、廢塑料等納入資源綜合利用產品及勞務優惠政策范圍。對于符合條件的加工企業，可享受所繳增值稅即征即退50%的優惠政策。而對于回收企業，卻不能享受任何稅收優惠政策的扶持。2015年，財政部和國家稅務總局發布《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》，針對加工利用環節和資源綜合利用產品擴大了增值稅優惠范圍，按不同品種實行30%-70%不等的增值稅即征即退政策，并將稅收優惠向回收環節進行傳導。2016年，財政部和國家稅務總局發布了《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》，全面推行再生資源行業的營改增。

二、我國再生資源行業稅收政策存在的主要問題

目前，再生資源行業稅收政策的制定和實施存在以下問題，迫切需要解決。

一是缺乏進項發票，增值稅難以實現抵扣，大幅提高了回收企業的成本。再生資源回收企業的原料來源主要為：其一，從眾多的消費者、流動商販和個體戶手中購買再生資源，該部分再生物資比例約占90%。回收企業因得不到增值稅發票，故無法抵扣進項稅。其二，從產廢企業購買再生資源。因一些產廢企業不按規定對外開具增值稅專用發票，導致回收企業無法抵扣進項稅費。以報廢汽車回收拆解行業為例，目前約40%的個體經營者無法提供進項發票，約40%的國有企業無法開具抵稅發票，而其余約20%的企業在報廢車輛時可開具一般納稅人專票。以廢棄電器電子產品拆解為例，回收公司開具的增值稅發票稅率為13%、個人開具的增值稅發票稅率為3%。部分不能開具發票的供貨商會到稅務局代開發票，但此類發票為普通發票，不能進行抵扣，拆解企業需繳納較高的進項稅費。營改增后，小規模納稅人年收入調整為不超過500萬。由于社會來源的廢電器比例高達90%，回收公司開具的增值稅發票稅費經傳導后，實際上仍由拆解企業負擔。江蘇、江西、浙江等省份的部分地市為了解決這一問題，允許回收企業在本省域開具收購發票或憑證，用作進項稅額的抵扣。因擔心企業虛開發票，這一做法并未在全國推廣。回收企業向下游加工企業銷售再生資源時，只能按銷售總額繳納13%的增值稅，加上地方附加稅，總稅負遠高于一般行業的企業水平。

二是加工環節稅收優惠政策適用范圍狹窄，條件苛刻，難以滿足行業的實際發展需求。如《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》規定，當企業的綜合利用產品為“經冶煉、提純產生的金屬及合金（不包括鐵及其合金）”時，只有原料70%以上來自所列資源且取得相應資質后，才可享受30%的退稅；當企業產生的綜合利用產品為“煉鋼爐料”時，只有產品原料的95%以上來自所列資源、煉鋼爐料符合《廢鋼鐵》（GB4223-2004）所提技術要求、生產經營滿足《廢鋼鐵加工行業準入條件》所列條件等時，才可享受30%的退稅；符合條件的廢塑料、廢舊聚氯乙烯制品、廢鋁塑（紙鋁、紙塑）復合紙包裝材料綜合利用企業，退稅比例為50%。但從實踐來看，目錄設置的條件苛刻，標準高，只有少數再生資源加工企業符合要求。以廢塑料加工為例，目錄強調“產品原料100%來自所列資源”，但因加工利用列入產品目錄的廢塑料一般需添加助劑，故難以享受所得稅優惠，全國能享受退稅政策的廢塑料加工企業不足三分之一。以廢舊輪胎為例，目錄對輪胎翻新、再生膠和膠粉規定了稅收優惠條件和比例，但未對廢舊輪胎熱解規定優惠措施，且要求再生膠中膠粉占比達到95%，要求極為嚴格。另外，企業如遭受一萬元及以上的環保行政罰款，就會喪失為期三年的退稅權。

三是再生資源加工環節的稅收優惠難以傳導至回收環節的正規企業。盡管再生資源行業稅收優惠針對的是再生資源加工利用環節，但政策設計的初衷是鼓勵企業綜合發展，將加工環節的稅收優惠傳導至回收環節的正規企業。在實踐中，由于再生資源回收處理產業鏈較長，回收、貯存、分揀、拆解、深加工等環節分工細致，單個企業難以完成所有環節的工作。目前回收環節的門檻較低，流動商販和非正規企業大量進入。根據中央生態環保督察組2021年的通報，有的地方存在非法回收拆解廢汽車現象達三十多年之久。調研發現，超過85%的廢電器拆解處理企業附近存在非法拆解點，平均每個企業周邊超過10個，其中大部分是無任何手續的回收和拆解網點。由于不納稅，非正規經營者抬高價格從產廢者手中收購再生資源，形成了非正規回收者“無票價”與正規回收企業“帶票價”兩種價格體系，擠壓了正規回收企業的生存空間。由于稅負及規范運營的成本較高，正規企業回收再生資源時不敢出高價，因而喪失價格競爭優勢，有的不得不停產甚至轉行。

四是現行稅收政策導致再生資源價格倒掛，損害其相對于原生資源的價格競爭力。再生資源經回收和處理后成為可再生的原材料。與原生資源相比，再生資源的品質接近甚至部分品類優于原生資源，但也存在供應不穩定等問題。目前，廢鋼鐵、廢紙、廢塑料等再生資源行業的稅負高，大幅提升了回收利用成本，降低了其相對于原生資源的價格優勢，企業往往不愿意選擇使用再生原料，不利于循環經濟的發展。以塑料為例，如2020年8月PET原生塑料的價格是每噸6000元左右，而再生塑料顆粒每噸達到1萬多元。這一價格倒掛現象的形成，稅負的作用不可小視。與此同時，企業的稅收、環保成本、管理成本、人力成本等持續增加，導致再生塑料的總體生產成本居高不下。以汽車拆解為例，正規的報廢汽車回收拆解企業需遵守場地硬化、環境影響評價、納稅等法律要求，故綜合成本高，而小作坊式的拆解企業因逃避這些責任，故綜合成本低，導致劣幣驅逐良幣的現象，既擾亂市場秩序，也污染生態環境。以金屬加工為例，加工企業若采用廢雜鋁則無增值稅進項抵扣，而采用電解鋁則有進項抵扣，因此企業往往選擇使用電解鋁，導致廢雜鋁使用率下降，不利于循環經濟的發展。

五是各地稅收政策差異較大，市場競爭環境不公平。目前，我國尚未統一出臺與再生資源行業發展需要相適應的稅收政策，各地制定和實施的政策不一，出現了一些亂象。如為了發展廢舊物資回收利用產業，山東、安徽、河南等省份制定了財政扶持政策，對增值稅地方留存的部分實施比例不等的返還，形成了行業稅收的洼地。這些政策雖然減輕了部分再生資源企業的負擔，但拉大了地方稅收政策的差距。再如，一些地方稅務部門在適用《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》時，對于何為加工環節卻有不同的理解。基于此，廢舊物資回收企業的分布自2009年以來呈現明顯的地域差異，規模化企業逐步向有財政稅收優惠政策的地區聚集。各地稅收政策的不同，既破壞了再生資源回收利用行業內的公平競爭環境，也易形成地方間與企業間的馬太效應。如為了減稅，有的企業專門選擇到稅收洼地注冊公司，不開展實際業務，僅開展開票業務。異地開票不僅為企業帶來了經營風險，也給國家帶來重大稅收損失。

三、改革我國再生資源行業稅收政策的建議

再生資源的綜合利用既可節約原生資源和能源，保護生態環境，又減少溫室氣體的排放，因此稅收政策作為重要的宏觀調控手段，應予以特別支持。基于再生資源行業的特殊性，建議國家盡快制定統一的稅收優惠政策，動態調整稅收優惠目錄，建立全供應鏈信息化綜合服務平臺，完善配套的稅收優惠實施制度和機制。

一是允許符合監管要求的企業自行開具收購發票或免征增值稅。隨著再生資源行業的發展、信息技術的創新和監管手段的完善，我國在報廢汽車拆解與綜合利用、廢電器拆解與綜合利用等領域涌現了一批技術水平、管理能力較好的再生資源回收、加工利用龍頭企業，部分領域的發展在世界上處于先進水平。為此，建議在報廢汽車、廢電器等已具備良好監管基礎條件的領域開展試點，允許回收企業自行開具收購發票，國家對其增值稅予以一定比例的優惠甚至免征增值稅。未來，該政策可擴展至具備一般納稅人資格的再生資源回收企業，同時禁止無票收貨。回收者向滿足“三流合一”等監管要求的企業銷售廢舊物資時，可享受稅收優惠。這樣可降低行業整體稅負和成本，大幅提升正規企業的回收和加工利用率。

二是建立優惠目錄動態調整機制，擴大適用范圍并加大加工環節稅收優惠力度。建議由國家發改委牽頭組織或者委托相關協會開展調研，全面摸清再生資源行業各品類再生原材料的加工、利用程度與再加工工藝水平。對《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》和《資源綜合利用增值稅優惠目錄》實施動態管理，及時更新、修訂并擴大優惠企業范圍，細化、優化目錄規定，將再生資源利用企業稅負控制在一個合理區間，降低再生原料加工與使用成本，保持其價格競爭優勢。此外，提升加工環節增值稅的即征即退比例，如全部實行增值稅即征即退70%的優惠政策；將企業喪失三年退稅權的環保行政處罰額度提升至5-10萬元。只有這樣，才能提升再生資源行業正規企業的競爭力和各類再生資源的回收利用率。

三是強化行業信息化與信用監管工作，完善與稅收相關的配套制度。為了提升再生資源行業的集中度并便于監管，建議分行業制定市場準入標準，規定經營場地、設施設備、管理要求等條件。不符合市場準入條件的，不得享受稅收優惠。提升再生資源行業的信息化水平，在全行業內推廣使用企業資源計劃系統（ERP），加強回收、貯存和加工環節的再生資源流向監管，為稅收優惠在前后環節的正規企業之間傳導創造條件。發揮社會組織和行業協會的自律和監督作用，加大征稅監管及對違法行為的處罰力度。建立違法企業黑名單制，對于偷稅漏稅等違法企業依法追繳所欠漏稅款，取消其稅收優惠資格，并將違法記錄納入社會征信系統實行聯合懲戒，切實改變守法成本高、違法成本低的現象。

四是打造公共回收平臺，規范各環節的稅收核定與征繳工作。針對再生資源回收行業業務真實性難判定、企業所得難核定、發票易虛開、產廢企業難開票等實際問題，建議國家發改委委托相關協會牽頭建立再生資源供應鏈公共服務平臺。該平臺利用銀行卡、微信、支付寶等第三方在線支付、區塊鏈、可視化物流、企業資源計劃系統等現代化信息技術，采集供應鏈中上下游企業、供貨個人、司機、銀行、第三方支付平臺等主體的實時交易數據，并與企業資源計劃系統（ERP）、車輛運行軌跡采集APP、第三方支付系統、稅務監管信息平臺相連接，佐證業務的真實性，明晰加工企業實際的進項稅，實現稅收核定與征繳工作的全環節信息化與規范化。只有利用平臺開展業務方可享受相應的增值稅優惠政策，并開具增值稅電子普通發票。平臺的建立應采用符合國家統一標準的OFD格式，做到格式統一、安全可靠、操作便利。如此一來，既促進行業的規范化發展，又總體降低行業的整體稅負。

五是加強國家統一部署和協調，消除稅收洼地，營造公平競爭的市場環境。建議財政部和國家稅務總局開展調研，全面摸清各地實施的再生資源行業稅收優惠具體政策。在把握現狀的基礎上，統一出臺全國性的稅收優惠政策，取消不一致的行業稅收政策，消除稅收洼地，禁止未從事實際業務的異地開票行為；培育公平、合理的行業市場競爭環境。針對稅收優惠目錄內各方理解不一的加工環節，建議在業內充分研討的基礎上，發文明確“加工”的具體含義，消除《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》和《資源綜合利用增值稅優惠目錄》的適用歧義。

作者單位：

常紀文——國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員

許軍祥——中國物資再生協會會長

于可利、馮玉霞、陳維興——中國物資再生協會